[기고] 5극 3특 국가전략과 행정수도 세종

홍만표 세종시 해외협력단장(지역정책학 박사)

홍만표 세종시 해외협력단장(지역정책학 박사)

한국은 현재 국가발전 모델의 중대한 전환점에 서 있다. 수도권 일극 집중이라는 구조적 한계를 극복하기 위해 정부는 5개 초광역권과 3개 특별자치도(5극 3특대)를 축으로 한 다극형 국가성장 전략을 명확히 제시했다. 이는 단순한 지역 정책이 아니라, 정책·예산·거버넌스를 광역권 단위로 연계·조정해 지역 스스로가 성장의 주체가 되는 국가운영 패러다임으로의 전환을 의미한다.

이 전략을 구체화하기 위해 대통령 직속 지방시대위원회는 2025년 9월 30일 첫 본회의에서 5극 3특대 국가균형성장 추진전략 설계도(액션플랜)」를 의결했다.

이 설계도는 '지역의 성장이 곧 국가의 성장'이라는 기본 이념 아래, 중앙집권적·부처 칸막이식 정책에서 벗어나 광역권 단위로 통합 설계·집행하는 국가 구조로의 전환을 분명히 하고 있다.

이 다극 국가구상 속에서 세종시의 위치는 본질적으로 특별하다. 5극 3특이 각각 지역 성장의 거점이라면, 세종은 이들 거점을 통합·조정하며 국가 전체의 행정운영을 담당하는 행정수도로 기능해야 할 존재다. 즉, 세종은 다극 중 하나가 아니라, 국가 통치의 중추로서 별격(別格)으로 자리매김되어야 한다.

그러나 지금까지의 경험이 보여주듯, 행정 기능의 이전만으로는 수도권 일극 체제를 해소할 수 없다. 2012년 세종시 출범 이후 수도권에서 세종으로 이동한 인구는 10여 년간 약 6만 2000명에 불과했으며, 그 대부분은 중앙행정기관 이전에 따른 공무원과 그 가족이었다. 반면 같은 기간 수도권 인구는 약 85만 명 증가했다.

이 현실은 국가의 실질적 의사결정 권한, 즉 입법권력이 움직이지 않으면 사람도 자본도 움직이지 않는다는 사실을 분명히 보여준다.

이 지점에서 불가피하게 제기되는 것이 양원제(이원제) 도입이다. 현재의 단원제 국회는 인구 규모와 다수결 원리에 강하게 의존하고 있어, 지역 간 구조적 불균형을 제도적으로 시정할 장치를 충분히 갖추지 못하고 있다. 5극 3특이라는 다극 국가구조를 안정적으로 뒷받침하기 위해서는, 입법권력 자체를 이층화해 보다 신중하고 균형 잡힌 의사결정 구조를 확립할 필요가 있다.

이 점에서 양원제는 선진국형 국가운영의 표준적 제도라 할 수 있다. 일본은 중의원과 참의원, 미국은 하원과 상원, 영국은 하원과 상원(귀족원)을 통해 서로 다른 대표 원리와 기능 분담 아래 입법을 수행하고 있다. 이들 국가에 공통적인 특징은, 단순한 다수결에 제동을 걸고 지역성, 장기적 국가 이익, 제도적 안정성을 확보하는 구조를 갖추고 있다는 점이다.

한국 역시 국회 세종의사당 건설이 확정된 지금이야말로, 서울 여의도 국회를 상원으로, 세종의사당을 하원으로 위치 짓는 양원제 전환을 본격적으로 검토해야 할 단계에 이르렀다.

상원은 헌법적 가치, 국가제도, 외교·안보 등 장기 국가전략을 담당하고, 하원은 지역 대표성을 중심으로 5극 3특대 각 권역의 다양한 이해관계와 생활 현실을 입법에 반영한다. 이러한 구조는 행정수도 세종을 명실상부하게 완성하는 동시에, 다극 국가운영을 제도적으로 지탱하는 토대가 된다.

중요한 점은, 이러한 제도 전환이 결코 성급하게 추진되어서는 안 된다는 것이다. 행정수도의 완성, 양원제 도입, 그리고 서울과 세종의 기능적 이원화는 헌법 질서의 근간에 해당하는 사안으로, 반드시 국민적 논의와 의견 수렴을 전제로 추진되어야 한다. 일본·미국·영국을 비롯한 선진 민주국가들 역시 통치 구조 개혁은 언제나 국민적 합의를 기반으로 이루어져 왔다.

5극 3특에 기반한 다극 국가구상은 단순한 지방분산 정책이 아니다. 이는 행정수도 세종을 중심축으로 입법·행정·통치 구조를 재설계하는 국가 개조 프로젝트이며, 양원제와 행정수도를 축으로 한 헌법개혁은 그 제도적 완성형이라 할 수 있다. 지금 필요한 것은 상징적 지방분권이 아니라, 선진국에 걸맞은 국가운영 시스템으로의 진화다. 국민적 합의를 바탕으로 서울과 세종을 두 축으로 하는 통치 구조를 확립할 수 있는지 여부가, 한국이 진정한 다극·성숙 국가로 도약할 수 있는지를 가르는 시험대가 될 것이다. /세종시 해외협력단장(지역정책학 박사)