[최충식의 지역프리즘] '특별시' 사라지면 지방이 살아날까

▲ 최충식 논설실장

서울특별시는 이름부터 특별하다. 여기에 전국시도지사협의회장인 유정복 인천광역시장이 “수도에 특별이라는 단어를 붙인 나라는 없다”며 직격탄을 날렸다. (북한에 남포특별시와 라선특별시가 있긴 하다. 평양은 직할시다.) 전후 맥락은 '특별시만 특별하고 나머지는 특별하지 않다'는 인식이 지방자치의 걸림돌이라는 것이었다.

국가행정 전반과 지방자치를 총괄하는 부처(현 행정자치부)의 장관을 지낸 유정복 시장이 본 그대로 서울특별시는 행정적으로 특별한 대우를 넘어 위계나 서열을 암시한다. 일본 행정구역으로 격하된 경성부에서 수도 의미인 '서울'을 찾은 것은 좋았는데 '특별시'를 붙인 것이 화근이었다. 미군정 당시 서울특급시 영문명(Independent city of Seoul)에서 유래한 특별시가 지난 68년간 대한민국의 서울공화국화에 수훈갑이 됐다.

같은 수도권인 인천시의 시장이 문제적 시각을 갖는 것도 이 부분이다. 각종 법령에서 지방을 자치단체로나 보고 중앙정부만 국가로 보는 대칭성의 부족을 꼬집은 것이다. 비슷한 얘기는 지난주 전국지방신문협의회(전신협)에서 나왔다. 대전에서 열린 사장단 정기회의에서 김중석 전신협 회장은 “지방은 중심이 따로 있음”을 전제한다며 변방, 주변으로 고착된 '지방'을 '광역'으로 바꾸자고 말한다. 넓은 구역을 지칭하는 '광역'이 소지역(小地域) 단위에 못 쓰이는 단점이 보완된다면 일고할 가치가 있는 주장이다.

그 전에 종속개념, 하위개념이 강조된 '지방'의 옷을 아예 벗어버리는 방법도 있을 것 같다. 예를 들면 대전지방경찰청과 충남지방경찰청, 대전지방국세청, 대전지방국토관리청 등에서 지방을 빼는 것이다. 중심과 주변의 이분법을 조금 누그러뜨릴 수는 있지만 물론 안 쓰는 것으로는 한계가 있다. 지방 대신 지역대학, 지역언론 등으로 고쳐 불러도 사회·정치적 서열화가 깨지지 않음을 익히 경험했다. 특별한 중심의 주변부로서 지방이란 의미는 한국적 현실에서 그처럼 강고하다.

더 극단적으로는, 지방을 없애야 지역이 산다고도 한다. 그만큼 반지방적인 지방이 되어버렸다. 서울 중심의 중앙지향성, 그리고 지방자치 21년에 이르도록 중앙과 지방 사이에 어울림과 맞섬이 순환하지 않았다. 지금이라도 전국-지역의 수평적 연대감을 회복할 수 있다면 지방 논란, 특별시 논란은 불필요할지 모른다. 역사적 전거를 들춰보면 고려 때 평양을 서경(서쪽 서울)이라 하고 북진정책의 거점으로 삼고 왕이 머무르기도 했는데, 그런 도시가 바로 기능상 '특별시'였다고 본다.

물리학의 법칙으로 해석해보자면 여기나 저기나 별반 차이 없는 공간의 균질성, 어느 방향이든 똑같은 등방성이 무시된 것이 문제였다. 우리처럼 내재적 보편성이 결여된 런던특별시, 파리특별시, 캔버라특별시를 상상하기는 힘들다. 1940년대 도쿄가 잠시 특별시였던 적은 있다. 이 대목에서 국가균형발전의 이념으로 버무려진 세종시가 걸린다. 세종특별자치시는 광역자치단체 기반의 단층 지자체라는 특성과 제주특별자치도의 선례를 참고해 명명됐다. 태생적으로 특별한 도시인 것은 맞지만 그래서 붙은 이름은 아니다.

자칭 지방자치론자인 유정복 시장은 이 점까지 놓치지 않는다. 그는 세종특별자치시와 제주특별자치도를 “도처에 널려 있는 중앙집권적 행정문화”로 간주한다. 어느 경우든 어떤 지위를 누리기 위한 특별한 꼬리표라면 언젠가 버려야 할 유산일 것이다. 지방분권자치에 특별한 공공의 적이라면 더 말할 나위가 없다. 세계 10대 도시인 서울에 딴죽 걸자는 게 아니라, 무엇이 대한민국 전체를 위한 길인지 진지하게 궁리해보자는 것이다.

최충식 논설실장