[염홍철 칼럼] 105. 관료적 합리성과 시민의 정서

염홍철 국립한밭대 명예총장

염홍철 국립한밭대 명예총장

오늘은 1월의 마지막 날이며, 설 연휴가 끝나고 일과가 새로 시작되는 첫날입니다. 또한 오늘만 쉬면 지난 6일에 이어 9일의 휴일로 이어지는데, 그래서 오늘은 좀 '밉상'인 날이기도 합니다. 합리적으로 생각하면 그동안 여러 날 쉬었으니까, 오늘이라도 열심히 일해서 '노는 것'을 끊어줄 필요가 있습니다. 그러나 감정적, 정서적으로 생각하면 오늘 하루를 더 쉬어 쉬는 날을 이어주고 싶습니다.

우리 일상은 이렇게 합리적·이성적인 것과, 감정적·정서적인 것이 대립하고 있습니다. 이것을 잘 조화시키는 것이 삶의 기술일 텐데, 이러한 대립은 일상뿐만 아니라 행정이나 정치에서도 수시로 당면하게 되지요. 제가 행정을 하면서도 가장 어려웠던 점은 바로 '관료적 합리성'과 '시민의 정서'의 충돌이었습니다. 즉 관료적 합리성에 기초를 둔 정책 결정이 시민의 정서에 부합하지 않는 경우에 이를 어떻게 조화시킬 것인가 하는 문제에 봉착하게 된 것이지요.

일정한 정책을 결정할 때는 많은 관련 자료에 의거해 작성된 여러 가지 대안을 놓고 각각의 장단점을 깊이 있게 검토한 끝에 최선의 안을 선택합니다. 물론 사안의 복잡성과 양면성 때문에 모든 결정이 쉽게 이뤄질 수만은 없습니다. 그리고 선택된 안이 꼭 최선일 수만도 없습니다. 물론 정책 결정은 검토 단계에서부터 전문가들의 자문을 거치고 정책 결정 과정에서 토론이 진행되지요. 그러나 국회와 지방의회의 심의가 필요한 정책은 시민적 정서가 중요한 요소로 작용하는 것이 사실입니다. 이런 과정에서 관료적 합리성을 지나치게 강조하다 보면 독선에 흐를 수 있고, 시민 정서만을 지나치게 의식하면 시민영합주의나 포퓰리즘에 흐를 우려가 있지요. 또한 행정부와 의회, 또는 여야의 대립과 갈등을 유발하는 원인이 되지요.

원론적으로 말하면, 국가 이익에 결정적인 관련이 있는 정책이라면 시민 정서에 다소 어긋나더라도 정책의 근간을 유지하면서 시민들을 적극적으로 설득해 나가야 하겠지요. 그러나 그 정책에 양면성이 있거나 국가 이익을 해치지 않는 경우라면 시민 정서를 존중해야 한다는 것이 기본적인 생각입니다. 그런데 이렇게 단순하지 않습니다. 원천적으로 매사에 양면성과 다양성이 있기 때문입니다. 그래서 우스갯말로 '법 위에 국민 정서법이 있다'고 합니다. 여기서 법은 이성과 합리성이라면 정서는 국민에게 내재한 감정입니다. 가능한 한 다수 국민의 의사에 따라야 하는데 여기에서 걸림돌은 정책의 '이념성' 때문에 국민 합의가 이뤄지지 않는 점입니다.

이에 대한 학계의 연구 동향을 살펴보면 지금까지는 합리성으로 대변되는 관료 조직에서는 인간의 비합리적이고 감정적인 측면을 경시하여 왔습니다. 그러나 관료제에 관한 새로운 연구 경향은 오히려 인간 중심적 합리주의에 대한 거부와 회의를 갖게 되었습니다. 그뿐만 아니라 합리성(이성)과 비합리성(정서)을 구별하는 것이 쉽지 않다는 의견도 제시되고 있습니다. 즉 감정과 이성, 정서와 합리성의 대립 구도에 대한 변화가 일어나고 있는 것이지요. 그의 논리적 근거는 감정이 일어나는 것 자체가 이성에 달려 있다는 것이지요. 그래서 감정(정서)은 이성(합리성)에 의존하며 이 둘을 분리하는 것은 불가능하다는 것입니다.

다시 현실 정치나 행정에 대입해 본다면 관료적 합리성과 시민적 정서를 대립적인 관계로 볼 것이 아니라 양자를 결합하고 상호 의존적으로 조화시키는 대안적 정책이 요구된다고 볼 수 있습니다. 그러기 위해서는 선출직은 모두 정치인이지만, 국회의원은 정당의 정책을 우선해야 되지만, 각급 자치단체장은 정치적 언행을 자제하고 주민복리를 우선하는 행정에 집중해야 될 것입니다.

염홍철 국립한밭대 명예총장