[기획]도시공원 일몰제 '투트랙'으로 대비한다

[2019 대전시정 들여다보기]
내년 7월이면 1440만1000㎡공원 해제
정부 일몰제 특별한 대책 없어
대전시, 매입과 민간특례사업으로 대응

월평근린공원 훼손지 모습. 사진제공은 대전시

도시공원 일몰제를 둘러싼 잡음은 전국 곳곳에서 발생하고 있다. 내년 7월이면 서울시의 절반 규모의 공원 부지가 풀린다. 대전시도 총 26곳의 도시공원이 해제된다. 무분별한 건축 등 난개발이 이뤄져 시민 여가 공간, 열섬현상 완화나 미세먼지 저감 효과 등의 공원 기능이 축소될 우려가 커지고 있다. 도시공원 일몰제에 대한 대전시의 전략과 과제를 살펴보자. <편집자 주>



▲해제되는 도시공원= 국토교통부에 따르면 현재 도시공원 일몰제에 따라 내년 7월 1일이면 공원 부지에서 풀린다. 공원 면적만 서울시의 절반, 여의도의 100배가 넘는다. "도시공원 일몰제가 자칫 전국의 도심 속 공원들의 난개발을 부추기는 시한폭탄이 될 수도 있다"는 우려가 나오는 이유다.

장기미집행 도시공원 일몰제는 지난 1999년 장기미집행공원이 사유재산권에 대한 지나친 제약이라는 헌법재판소의 결정에 따라 도입됐다. 지자체가 도시공원으로 지정만 해놓고 장기간 공원조성을 않을 경우 땅 주인의 재산권 보호 차원에서 공원에서 해제하는 제도다.

장기 미집행 도시공원이 해제되면 심각한 문제가 예상된다. 먼저 무분별한 건축 등 난개발이 이뤄질 가능성이 높다. 용도지역(자연보존녹지)에 맞는 개발 행위, 건축허가 등 각종 행위허가 신청이 쇄도할 것으로 보인다. 단독주택은 물론이고 요양원, 커피숍 등이 난립할 것으로 보인다. 토지소유주들의 기존 등산로 폐쇄, 약수터나 운동시설 등 각종 편의시설 철거요구도 예상된다. 등산로에 대한 사용료 지급도 요구할 가능성이 크다. 시민들이 공원이나 시설을 이용하지 못하는 것이다. 해제된 면적에 따라 시민 일인 당 공원녹지율이 감소로 녹지 수혜도 줄게 된다. 현재 16.5㎡인 1인당 공원녹지율이 도시일몰제가 적용되면 6.7㎡가 감소한 9.8㎡가 된다. 수목 의도적 고사나 무허가 벌채 등 평균 입목 축적을 낮추는 행위도 예상된다. 미세먼지 등 갈수록 대기환경에 대한 중요성이 커지고 있는 상황에서 녹지 면적 감소는 시민 건강에 좋지 않은 영향을 줄 수 있다.



대전시에 따르면 대전시의 장기미집행 도시공원은 총 26개소로 총면적은 1440만1000㎡에 달한다. 이중 재원 확보 문제로 매입하지 못한 사유지는 905만㎡로 전체공원의 약 63%에 이른다. 보상비만 약 2조원이 필요한 상황이다. 313만㎡로 가장 넓은 월평공원부터 가장 작은 2921㎡의 식장산 공원까지 크기도 다양하다.

용전근린공원 훼손지 모습. 사진제공은 대전시

▲정부 대책 미흡= 도시공원 일몰제는 전국적인 문제다. 대전시를 비롯한 전국 지자체들은 장기미집행 도시계획시설(공원) 해소를 위해 중앙정부에 지속적으로 정책을 건의했다. 국가공원 지정면적을 300만㎡이상에서 100만㎡ 이상으로 완화해줄 것과 국공유지를 일몰제 대상에서 제외할 것, 사유토지 매입비의 국고보조(50%) 지원 등을 건의했다. 하지만, 이런 대전시의 노력에도 불구하고 정부는 회신하지 않았다.

중앙정부의 장기미집행 도시공원 대책을 발표했지만, 실효성이 크지 않다. 지난해 4월에 발표한 정부 대책을 보면 미집행공원의 30%를 우선관리 지역으로 선별해 지방채 발행에 대한 이자지원(50%, 5년간)을 하고, 지구단위계획 수립·경관지구지정 등 불요불급한 시설 해제, 미집행 발생 방지 대책 등을 내놨다. 하지만 시는 국토부에서 토지매수청구제나 민간공원 도입 등 정책을 펼쳤으나, 이자 지원은 '궁여지책'이라는 목소리가 크다. 지방재정을 악화시키는 일이다.

최근 그나마 반가운 소식은 정부와 국회가 미집행 도시공원 중 국공유지는 실효기간을 10년 연장하는 방안을 추진 중이다. 국회 국토교통위원회는 지난달 28일 이 같은 내용을 담은 '도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 개정안'을 의결했다. 개정안은 내년 7월 해제 예정이던 도시공원 가운데 국공유지는 실효기간을 10년 연장하도록 하고, 사안에 따라 '10년 이내의 기간'을 추가로 한번 연장할 수 있게 했다. 현재 장기 미집행 공원 중 국공유지가 25%다. 이에 지자체는 사유지 매입에 주력할 수 있게 됐다.

대전시는 '공원녹지법' 제5조(공원녹지기본계획의 수립권자 등)에 따른 10년 단위로 공원녹지의 확충·관리, 이용 방향을 종합적으로 제시하는 기본계획을 2010년 5월 수립했다. 전국에서는 인천시 다음이다. 최초 계획 수립 후 5년마다 '대전공원녹지기본계획수립(정비)용역'을 진행 중으로 미집행 도시계획시설 일몰제 타당성 검토 등 능동적으로 미래상을 제시하고, 국토교통부의 장기미집행 도시계획시설 해제 가이드라인 지침에 따라 존치, 경계조정, 해제 등을 마련하는 등 여건 변화에 대한 타당성을 전반적으로 재검토했다. 지난해 4월에 실시계획인가 용역을 진행 우선관리지역 선정과 실시계획인가도서 작성을 마쳤다.

▲투트랙 전략 펼치는 대전시= 전체 26개 공원 중 21개 공원 885만4000㎡(전체의 62%)는 재정매입, 민간공원, 조성완료(시)로 해결했다.

대전시는 자연보존가치 우선을 원칙으로 하면서 재정투자(12개 3972억원)와 민간공원 조성(3개) 투트랙으로 일몰제에 대비하고 있다. 12곳 도시공원에 3972억원(녹지기금 2582억원, 지방채 1390억원)을 투입해 단계별 우선순위를 결정 사유토지 305만㎡ 매입한다.

이와 함께 시는 민간특례사업을 진행한다. 국토부는 전국 지자체의 매입비 부담을 감안, 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률' 중 도시공원 부지에서의 개발행위 등에 관한 특례지침을 통해 도시공원 면적이 5만㎡ 이상인 경우 특례행위를 적용할 있도록 했다. 민간공원 추진자가 전체 면적의 70% 이상을 공원으로 조성해 기부채납하는 경우 30% 범위에서 비공원시설(녹지·주거·상업지역에서 허용되는 시설)을 설치할 수 있도록 하는 방식이다. 특례행위 추진절차는 공정성과 객관성 확보를 위해 대상공원 선정 후 제안 또는 공모방식으로 추진하고, 지자체별로 사업의 지침과 평가 기준을 별도로 마련토록 하고 있다.

대전시는 장기미집행 도시공원 지정 해제에 대비해 월평공원을 포함한 7개 공원을 대상으로 민간특례사업을 추진했다. 이중 월평공원 정림지구, 용전공원, 문화공원 3개사업만 정상 추진됐다. 이들 사업을 통해 437만4885㎡ 민간공원이 조성된다. 반면 월평공원 갈마지구는 찬반갈등 심화로 공론화 과정까지 거친 결과 민특사업 추진이 무산됐다. 매봉공원도 대덕특구 내 출연기관과 주변 주민의 반대로 민특사업이 물건너갔다. 행평, 목상공원 등 나머지 공원들은 사업성을 이유로 사업이 취소됐다.

재정매입이나 민간공원, 조성 완료된 공원 등 21개 공원을 제외한 나머지 5개 공원 554만7000㎡(전체의 38%)는 타법령, 공법적·물리적 요건에 의한 해제가 될 전망이다. 이에 대한 앞으로 해결책 마련이 필요한 실정이다. 일몰제 이후 중기계획을 세워 잔여토지 매입을 하는 한편 공원 재지정 여부를 검토할 계획이다.

대전시 관계자는 "대전시는 재정 투자와 민간재원을 통해 최대한 도시공원을 매입해 미래를 위한 공원의 틀을 다시 세우겠다"면서도 "지자체 재정 여건에 한계가 있는 만큼 정부가 나서서 도시공원일몰제에 대한 대비책을 마련해야 한다"고 밝혔다.
이상문 기자 ubot1357@