[목요광장] 지방자치의 얼굴, 조례의 선진화

손종학 충남대 법학전문대학원 교수

손종학 충남대 법학전문대학원 교수

동서고금의 어느 국가이든, 나라다운 나라로 기틀을 잡아가는 시점에서 해야 하는 중요한 과업이 있다. 그것은 국가의 체계를 정하고 그 체계를 유지하기 위한 제반 법령을 정비하는 일이다. 로마가 조그만 언덕 국가에서 출발하여 세계를 호령하는 제국으로 발전하는 과정에서 겪은 법의 변모를 살펴보면 이 점이 더욱 뚜렷해진다.

BC 451~450년경 지배층인 귀족계급에 속하는 신관들의 전유물로 되어 있던 결정과 절차를 모아 로마 최초의 성문법인 12표법이 반포되었다. 12표법은 당시까지 성문화 없이 입으로만 전해오던 법을 행정관들이 멋대로 적용하자 이를 비난해온 평민의 요구에 따라 만든 것으로 청동에 새겨서 로마시 광장에 설치, 모든 사람이 그 내용을 알게 함은 물론 이를 통하여 권리관계를 명확히 하고, 권리구제의 수단으로 활용되게 하였다.

그리고 이 시기에 로마는 초기 도시 국가에서 벗어나 이탈리아 반도를 통일하고 본격적인 공화정으로 들어서면서 세계 국가로의 발판을 마련한다. 즉 법의 선진화를 통한 국가의 선진화다.

어디 서양만 그러할까? 우리도 마찬가지다. 고려를 멸망시키고 조선을 세운 세력이 가장 심혈을 기울인 것도 나라의 근본 틀인 법의 제정으로 ‘경국대전’의 제정과 반포가 바로 그것이다. 이 경국대전 반포로 조선은 국가의 기본 시스템을 정비하고 본격적인 국가로의 틀을 다질 수 있었고, 이는 세계사상 그 유래를 찾기 어렵다는 단일 왕조에 의한 500년 왕국을 이루는 토대가 됐다.

시야를 돌려 우리가 터 잡고 일상을 영위해가는 지역을 바라보자. 나라의 근본 운영이 헌법과 법률에 따라 이뤄진다면, 지방자치단체는 조례에 따라 이뤄진다. 조례를 통해 지방자치단체의 정체성이 형성되고 시정과 도정의 주요 활동 방향과 내용이 결정된다. 조례의 중요성이 바로 여기에 있다.

그러나 현실은 어떠한가? 필자가 책임을 맡은 충남대학교 법률센터에서는 지난해 말 각계의 전문가를 모시고 대전과 충남의 조례를 검토해보는 전문 컨퍼런스를 개최한 적이 있다. 많은 문제점이 있음을 어렵지 않게 발견할 수 있었다. 별다른 의미도 없고 활용되지도 않는 조례, 상호 모순되거나 충돌하는 조례가 산재해 있음은 물론 법 체계성과 내용도 부실하기 짝이 없는 것이 부지기수였다.

또한 정말 필요한 분야임에도 조례화 되지 않은 소위 '빈 구멍'도 어렵지 않게 발견할 수 있었다. 한마디로 민망한 수준이었다.

지방자치의 성숙을 위하여, 지역의 발전을 위하여 이대로 둘 수는 없다고 본다. 그러면 어떻게 하여야 할까? 먼저 지방자치단체와 지방의회에서는 공동으로 전문가들의 도움을 받아 기존 조례 현황과 문제점을 파악하고, 이를 재정비하는 작업에 착수하여야 할 것이다. 그래서 모순, 저촉되는 조례, 법의 체계성에 어긋나는 조례, 유명무실한 조례에 대한 대대적인 손질을 가해야만 한다.

그러는 한편 신규 조례 제정 시의 프로세스를 좀 더 전문화할 필요도 있다. 예를 들면, 순수한 의원 발의이든, 행정부 관여 발의이든, 의회에서의 최종 조례 의결 과정에 앞서 관련 분야의 전문가는 물론, 법률 전문가의 심사 내지는 스크린 과정을 반드시 거치게 할 필요가 있다. 이를 통해 조례 내용의 충실화를 꾀할 수 있음은 물론 법률 전문가의 스크린을 통한 체계성 유지와 최고법인 헌법을 위시한 전체 법률과의 조화 등을 좀 더 도모할 수 있게 되는 장점이 있다.

다음으로 조례의 발의 및 제정 주체라고 할 수 있는 시의원과 도의원 등의 조례 제정과 의원 평가와의 연계성 강화책 마련이다. 이를 위하여 우선 조례 제정의 성과를 시민단체 등의 의원 평가에 필수적으로 반영하는 방안을 제도화하는 한편, 더 나아가서는 각 정당의 의원선거에서의 공천 시에도 이를 주요한 공천 결정 기준으로 삼을 수 있도록 할 필요가 있다.

그러나 여기서 그쳐서는 소기의 목적을 달성할 수가 없다. 자칫하면 의원들이 성과 내기에 급급해 조례의 제정 건수만 양산해낼 부작용이 있기 때문이다. 이는 오히려 하지 않느니만 못한 결과의 초래이다. 이를 방지하기 위해서는 역시 법률가 등을 포함한 일단의 전문가 그룹에 의한 조례의 내용 평가까지 수반돼야 비로소 소기의 목적을 달성할 수가 있을 것이다.

마지막으로 가장 중요한 것은 이러한 내용 등이 지역 언론 등을 통해 시민들에게 고스란히 전달돼 시민들이 의원과 시장, 도지사의 능력과 성실성을 판단할 수 있도록 해야 한다. 이렇게 할 때 무의미한 조례의 생성을 저지할 수 있음은 물론 조례의 질적 충실화를 도모할 수 있고, 이는 훌륭한 능력과 인품을 지닌 양질의 의원 배출로 이어지는 선순환 효과를 낳을 수 있다. 이러한 제반 정책들이 함께 추진될 때 우리 충청권의 지방자치가 한층 성숙해지고, 타 지방자치단체에 견주어도 전혀 부끄럽지 않고 자랑스러운 지방자치단체가 될 수 있다고 믿는다.

헌법과 법률이 그 나라의 얼굴이라면 조례야말로 지방자치단체의 얼굴이자 상징이다. 아니 더 노골적으로 이야기하자면 각 지방자치단체의 질적 수준을 판가름하는 중요한 기준이라고 해도 결코 과언이 아니다. 새해 벽두 모두 바쁘고, 한해 지역 살림을 위해 많은 준비를 해야 할 시점이다.

그러나 앞서 언급한 조례의 선진화 작업도 다른 과업 못지않게 중요한 과업임을 깊이 인식하고 조속히 정비 작업에 임해주기를 시민의 입장에서, 그리고 법률 전문가의 입장에서 제언하고 싶다