[프리즘] ‘개발권이양제도’를 도입하자

강병수 충남대 교수(대전학연구회장)

강병수 충남대 교수(대전학연구회장)

2002년부터 약 4년간 충남대학교 국제교류원장을 지내면서 외국 대학과 도시들을 많이 왕래하였다. 도시학자여서 그런지 대학의 국제화뿐만 아니라 도시의 국제화도 함께 보였다. 찍은 사진에서 뉴욕, 파리, 런던, 도쿄, 심지어 미국의 작은 도시인 산타페까지도 노력하지 않아도 쉽게 구분할 수 있었다. 그러나 우리나라의 도시는 익숙한 도시임에도 불구하고 서울인지, 대전인지 사진으로는 구분이 잘 되지 않는다.

"왜 우리나라 도시들은 특색이 없고 비슷할까?" 대전의 신도심인 둔산을 개발할 때 내심 기대가 컸다. 그 당시 가장 모범적인 신도시로 태어날 것을 기대하고 있었지만 성냥 곽 같은 단조로운 도시의 모습이 서서히 나타나면서 '서울의 복사판'이라는 생각을 지울 수가 없었다. 그 후 세종시가 '용의 모습'을 나타내기 시작하면서 가슴이 몹시 설레었다. 그러나 곧 서울과 같은 모습으로 나타났다.

"왜 이럴까?" "도시의 모습에 근본적인 변화를 줄 수 있는 방법은 없는가?"하는 질문을 스스로 던져보고 그 해답을 찾아보았다. 자본의 논리와 제도적인 문제였다. 개발사업자나 건축주는 최소의 비용으로 최대의 이익을 남길 수 있는 건물을 짓기를 원하며, 그 형태는 자연히 단조로운 성냥 곽 모양일 수밖에 없다. 제도적으로 보면 도시 전체는 용도지역지구제로, 지구나 단지규모에서는 필요하면 지구단위계획으로, 나머지는 건축법에 따라 용적률과 건폐율을 일률적으로 적용하기 때문에 특별하게 건축하고 싶은 건축주가 아니면 대개 최대이익을 남기는 건물을 짓게 되고 그 모양은 천편일률적이 될 수밖에 없다.

1900년대 초 뉴욕시에서는 토지의 지표면에 대한 소유권과 달리 토지의 상부 공간 개발에 대한 권리로서 '공중권(air rights)'이라는 개념을 입법화 했다. 초기에는 토지 개발자가 인접부지 토지소유자의 공중권을 구입하여 제한을 초과하는 개발을 할 수 있도록 했다. 후에는 보존이 필요한 공원이나 녹지지역 등에 개발권을 거래할 수 있도록 하여 보존지역은 확실하게 보존할 수 있도록 하고 개발지역에서는 더욱더 개발의 밀도와 면적을 확장할 수 있도록 할 수 있는 개발권이양제도로 발전되면서 난개발 방지는 물론 도시의 모습이 창의적으로 변화되기 시작했다.

우리나라의 경우도 도시의 모습에 변화를 줄 수 있는 방법으로 지구단위계획이나 정비사업 계획 때 공공기반시설을 기부채납하거나 건축선 후퇴 등 공공목적에 기여할 경우 용적률에 대한 인센티브를 보너스로 제공하고 있다. 그러나 이와 같은 보너스 제도로서는 우리가 보고 싶어 하는 도시의 모습은 만들어 갈 수 없다. 2020년 일몰제에 걸려있는 도시공원이나 난개발로 몸살을 앓고 있는 세종시 와 대전시 주변지역! 개발수요가 넘치고 '도시다운 도시'를 만들고자 하는 행복도시나 대전 도안지구! 이런 지역들을 개발권 송·수신지역으로 함께 묶어 사 이익도 보전하면서 공공재정 부담을 완화시키는 방향으로 가 봄직하다. 난개발 방지를 위한 민간기법인 개발권이양제도를 우리나라에서는 난개발 방지와 함께 도시의 모습에 다양한 변화를 가져올 수 있는 기법으로 활용하면 좋을 것으로 보인다. 강병수 충남대 교수(대전학연구회장)