[최충식 칼럼] 세종시 인구가 수도권 인구 줄일까

세종시 출범 5주년, 행복도시 착공 10주년이 됐다. 기념식도 치렀다. 사실상 천도인 '신행정수도'가 제안된 지는 15주년이다. 계획도시 세종시로서는 그렇다. 역사로는 연기현이나 금지현(전의)까지만 올라가도 1260년이다. 앞선 삼국시대의 두엉지현(연기지역)과 구지현(전의), 더 앞선 금강유역의 진국까지도 소급된다. 언젠가는 뿌리 깊은 근본이 부각돼야 할 것이다.

이명박 정부 때 복원된 서울 광통교를 지난 적이 있다. 위치가 약간 달라졌지만 야심찬 청계천 준설공사를 끝내고 왕세손(정조)을 데리고 광통교에 나가 흐뭇했을 영조를 기억하는 데는 아무런 지장이 없었다. 오물천지가 된 청계천은 요샛말로 인구의 수도권 집중에 따른 적폐였다. 인구 기록이 고무줄 같지만 그때 서울 인구를 25만명 정도로 필자는 어림잡고 있다.

▲ 최충식 논설실장

세종시 인구도 25만명을 넘어섰다. 2012년 출범 당시의 인구 10만751명은 세종 때 한양(서울)의 10만3328명과 거의 맞먹는다. 조선왕조 개국 때 전국 인구는 554만9000명으로 서울 인구의 55배를 넘었다. 당시에는 관리가 지방 발령이 나면 홀로 내려가 관가 등에 기거했다. 사대문을 일단 벗어나면 부동산 값 인상으로 다시 집 사기 힘들어서 그랬다는 이유 있는 속설이 있다. 온전히 믿기는 어렵지만 가족을 서울에 둔 '나홀로' 공직자들과 비교된다. 출퇴근이동(commuting) 같은 '비주거' 인구 이동과도 대조를 이룬다.

이 모두 원래의 신행정수도 설계도를 따르지 않은 데도 원인이 있다. 그러면서 습관처럼 비효율을 정부부처의 세종시 이전에서만 찾으려 한다. 발상을 뒤집어보면 서울에 정부부처를 남겨 발생시킨 비효율이다. 이론상 이 병통은 축소된 행정도시의 확장, 쉽게 말해 나머지 중앙행정부처를 옮기면 풀린다.

헌법적 족쇄도 풀 때 풀더라도 방법론이 또한 문제다. 수도(서울)와 행정수도(세종시) 양립 방안이 자주 거론된다. 헌법재판소 판결은 “수도는 입법기능을 수행하는 곳”이고 “대통령이 활동하는 장소”로도 정의한다. 세종시=행정수도로 못박으면 국회분원의 법적 근거는 얻겠지만 국정감사 계절에 잠깐씩 들르는 간이역 구실이나 한다면 효과는 제한적일 수밖에 없다. 행정기능보다 복합기능에 인구 증가의 성패가 더 달려 있다.

그런데 지금은 미미한 수준이다. 수도권 인구가 통계 작성 후 처음 빠져나갔는데 세종시 영향이 있기나 할까? 1988년 이후 28년 만에 서울 인구가 1000만명 밑으로 떨어졌지만 대세를 뒤집는 변화는 아니다. 그보다 비정상적인 수도권 인구 집중은 늦어도 1973년 30% 도달 이전에 손봤어야 했다. 박정희 정권은 서울로의 이사를 막을 생각까지 했지만 경제성장론에 떠밀려 그냥 생각에 그쳤다. 1987년에는 40%, 2008년 48%를 넘겼다. 서울시 인구는 1960년 244만명에서 1970년 533만명, 1980년 836만명 등으로 비대해졌다.

이렇게 분석하다가 떠오르는 사진이 있다. 서울도성의 성곽 아래 초가집이 있는 옛 사진이다. 그 엄청난 집중 욕구가 국민 둘에 한 명꼴인 수도권 인구 집중도 49.4%의 원동력일지 모른다. 걸핏하면 들먹이는 프랑스는 18%, 영국은 19%, 집중률이 심각하다는 일본은 28% 정도다. 우리의 해법은 세종시 5년을 통해 상당 부분 간추려졌다. 청와대와 국회, 대법원과 대검찰청이 옮기면 달랑 공무원만 오지는 않는다. 수도권 인구 집중도를 떨어뜨릴 전환점이 서서히 찾아오는 것이다.

세종시가 대전, 청주 등 충청권 인구를 빨아들이는 부작용 역시 인구문제로 풀 수 있다. 그 결정적인 요인은 세종시=수도로 규정하는 개헌이다. 1969년 수도권 집중 억제 방안, 1982년 수도권 정비계획법, 1994년 수도권 공장총량제 등은 억제 효과가 부실했다. 이 시점에서 1960년 수도권 집중도가 16%였다는 사실을 상기하면 좋겠다. 미래 행복도시, 행정수도의 방향성을 진취적인 인구정책에서도 찾아보자는 의미다.