행정통합 논의서 소외된 교육감 선출… 입법조사처 "교육자치 당초 취지 퇴색되지 않아야"

국회입법조사처 김범주 입법조사관 14일 '현안분석' 공개
'임박한 광역지방자치단체 통합, 교육감 선출은 어떻게?'

대전·충남 행정통합 논의에 교육감 설치·구성에 대한 고민은 뒷전으로 밀려난 가운데 헌법에 명시된 지방교육자치 원리가 특별법 제정에 고려돼야 한다는 의견이 나왔다. 통합지자체장 선출까지 시간이 촉박한 상황에서 교육통합은 단계적 접근까지 고려해야 한다는 주장도 함께 제시됐다.

국회입법조사처 김범주 입법조사관이 14일 발표한 'NARS 현안분석-임박한 광역지방자치단체 통합, 교육감 선출은 어떻게?'에 따르면 대전·충남 등 광역지자체 통합 논의가 이뤄지고 있지만 교육사무 분장을 위한 집행기관의 선임 방식에 대한 심도 있는 논의는 부재한 상태다.

김 조사관은 대전과 충남 사례를 기초로 두 지자체가 통합될 때 발생할 수 있는 쟁점을 네 가지로 분석하고 입법 과정에서 충분히 검토돼야 할 다섯 가지 사항을 제안했다.

우선 쟁점은 교육감의 선임 방법과 관할 구역이다. 현재 교육감 직선제를 유지할지 아니면 이 외 다른 방법으로 선임할지를 정해야 한다. 관할 구역에 대한 쟁점은 통합에 따라 통합 교육감을 둘지 아니면 기존 관할 구역별로 선출할지에 대한 것이다.

실제 두 쟁점은 지역 교육계에서 논란이 되는 사안들이다. 앞서 국민의힘이 발의한 특별법에는 교육감 직선제가 아닌 방식으로 교육감을 선출할 수 있다는 내용이 담기면서 교육계가 반발하고 있다. 관할 구역을 놓고는 출마 예정자별로 의견이 첨예하다. 전날 대전과 충남 교육감선거 출마 예정자 7명이 현재 제정 중인 특별법에 복수교육감제를 반영해 달라고 요구한 반면 또 다른 후보들은 이러한 입장에 반대하며 나뉘고 있다.

김범주 조사관은 입법 과정에서 고려해야 할 사항으로 헌법상 지방교육자치 원리와의 조화, 주민참여·주민통제의 한계, 지방자치 계층구조 등 '지방자치법'과 체계적합성, 주민투표의 방법과 일정, 인사상 동등한 처우 원칙을 강조했다.

헌법이 정하고 있는 지방자치와 교육에 대한 원칙을 고려해야 하는데, 러닝메이트 임명 등 교육감 선임 방식을 달리 정하려는 방식이 헌법 해석상 허용되는 범위에 있는지 등을 면밀히 논의해야 한다는 것이다. 또 통합에 따라 지방교육자치의 관할 구역이 확대되면 주민이 교육 사무에 관여하거나 통제할 수 있는 여지가 축소될 수 있어 보완책을 강구해야 할 필요가 있다고 조언했다.

주민투표 방법과 일정도 고민해야 한다. '지방자치법' 제4조 제2항에 따라 지자체장의 선임방법을 포함한 지자체의 기관구성 형태를 달리하려 할 땐 '주민투표법'에 따른 주민투표를 거쳐야 한다. '교육자치법' 제3조를 준용해 러닝메이트제 등으로 교육감 선임 방법을 변경하거나 관할 구역을 구분해 복수 교육감을 구성하도록 할 땐 주민투표가 필요하다. 다만 지방선거 60일 전부터는 투표 실시가 불가능해 4월 1일 투표, 이를 위한 주민투표 발의가 3월 9일까지 완료돼야 한다.

김범주 입법조사관은 교육청 통합, 교육감 선임 등 혼선이 예상되는 속에서 지방교육자치 유지와 지방교육자치 장점을 계속 유지해나갈 필요가 있다고 강조했다. 또 '행정은 초광역, 교육은 광역'을 일단 유지해 실패를 최소화하는 방안도 제시했다.

김 조사관은 "광역자치단체 통합에 따라 지방교육자치를 실시한 당초 취지가 퇴색되거나 후퇴하지 않아야 할 것"이라며 "또 현행 지방자치와 지방교육자치 체계에 대한 정확한 인식을 바탕으로 초광역화 전략이 추진될 필요가 있다. 일반지방자치와 지방교육자치는 분명한 차이가 있다는 점을 분명하게 견지해 전략을 세밀하게 조율해 나갈 필요가 있다"고 밝혔다.

그러면서 "초광역지방교육자치가 교육의 질 개선으로 이어질지 불확실한 상황에서 정책 실패를 최소화하기 위해 '행정은 초광역, 교육은 광역'을 일단 유지하고 4년 후부터 체계를 개편·정비하는 제3의 단계적 접근도 강구될 필요가 있다"고 제안했다. 임효인 기자