[시사오디세이] 특별시민, 보통시민

손종학 충남대 법학전문대학원 교수

손종학 교수

한양 혹은 한성으로, 그리고 경성으로 불리다가, 해방 후부터 서울로 불리는 도시의 법정 명칭은 '서울특별시'다. 즉 지방자치법에서는 '특별시'를 두도록 한 뒤 서울만을 위해 제정한 '서울특별시 행정특례에 관한 법률'에서 다양한 형태로 서울만을 글자 그대로 특별취급하고 있다.

인구 규모와 경제력 등을 고려할 때 서울을 다른 광역자치단체와 달리 취급할 필요가 있음은 나름 수긍할 수 있다. 그러나 그것을 왜 하필 '특별'이라는 이름으로 달리 취급할까? 달리 취급하는 것과 특별 취급한다는 것은 그 의미가 달라도 너무 다른 것 아닌가? 그래도 여기까지는 이해해줄 수도 있겠다. 그래, 서울만을 위한 특별 대접이 필요할지도 모르지…

그러나 한 걸음 나아가면 느낌이 달라진다. 서울이 특별시라면 자연스럽게 서울에 거주하는 시민들은 '특별시민'이 되는 것이 아닐까? 실제로도 서울 시민은 서울특별시민으로 불리다. 그러면 서울이 아닌 다른 지역 거주 국민은 모두 '보통시민'인 것인지? 특별시민이 아니기에 당연히 보통시민이 된다. 특별시민과 보통시민, 특별 대접받는 층과 보통 대접받는 층, 일등 시민과 이등 시민…

잠시 눈을 돌려 지구본을 바라보자. 과연 세계 어느 도시 명칭에 '특별'을 넣은 도시가 있는지? 적어도 필자가 아는 한 없다. 우리가 잘 아는 미국의 수도이자 세계 수도로도 불리는 워싱턴 D.C.도 정식 명칭이 겨우 컬럼비아구(District of Columbia)일 뿐이다. 명칭은 이래도 워싱턴 D.C.는 미국 어느 주에도 속하지 않는 독립행정조직체로 존재하면서 막강한 정치적 영향력을 발휘하고 있다.

왜 평등의 대한민국에서 만든 법률로 많은 국민이 특별시민이 아닌 보통시민 취급을 당하는 것일까? 일제 식민시대에 본토인인 일본 사람과 달리 수많은 차별을 당한 우리 조상들의 상황과 밑바닥 생각에서 뭐가 다른 것일까? 뭘 잘못했다고 법이 나를 마치 이등 시민으로 취급하는 것일까?

뭐하면 당신도 서울 살면 될 것 아니냐고? 이제 주택 가격만으로도 수많은 사람이 살고 싶어도 살 수 없는 지경이다. 도저히 넘을 수 없는 진입 장벽을 만들어 놓고는 억울하면 서울로 이사 오라는 것이야말로 특권층의 갑질이다.

말꼬리 잡지 말라고? 말꼬리 잡아 시비 걸자는 의도가 아니다. 왜 굳이 서울만을 특별시로 하여 서울 사람을 특별시민으로 만들고 나머지 국민을 보통시민 취급하는 인상을 주냐는 것이다. 앞서 언급했듯이 서울만의 입장과 상황을 고려해 다른 광역자치단체와 달리 취급할 필요가 있다면, 그저 법령에서 달리 취급하면 된다. 여기에 '특별'이라는 명칭을 부여할 하등의 이유도 불가피성도 존재하지 않는다.

지방자치법에서 광역시를 두되 일정한 경우에는 법률로 달리 취급할 수 있게 하고, 별도 법률에서 여타 광역시와 달리 규정하면 간단히 해결될 수 있다. 서울만을 특별시로 하니 여타 시·도에서도 기회만 닿으면 특별시와 도로 인정해달라고 하는 것 아닌가? 세종특별자치시, 제주특별자치도가 그것이다. 여기서 그치지 않는다, 부산, 광주 등도 특별시로 해달라고 요구한다. 조금 지나면 대한민국은 완전히 특별시와 그렇지 않은 시로, 특별시민과 그렇지 못한 시민으로 갈라질지도 모르겠다.

서울 사람들도 한편 불편하리라. 영문도 모른 채 어느 날 특별시민 취급을 받고 있으니 말이다. 문제는 여기서부터다. 일단 특별시민이 되면 자기도 모르게 서울을 떠나 다른 지역에 거주한다는 것은 특별시민에서 보통시민으로 강등되는 것이라는 관념이 뇌리에 박힌다. 그래서 어떻게 해서든지 서울에 남아 있으려고 한다. 다른 지역민은 어떤가? 기회만 닿으면 무리를 해서라도 서울로 이주하려고 한다. 서울의 인구 밀도가 점점 높아지고 주택 가격이 높아지는 것은 경제학원론 한번 읽어보지 않아도 알 수 있다.

이래 놓고 수도권 집중 완화 정책, 지역 균형 발전 정책을 편다고 목표를 달성할 수 있을까? 제갈공명이, 방통이 다시 살아온다고 해도 성공할 수 없을 것이다. /손종학 충남대 법학전문대학원 교수