[발언대] 장기미집행공원 민간투자방식만이 해법인가?

대전세종연구원 이은재 책임연구위원

이은재 대전세종연구원 책임연구위원

도시공원은 '도시공원 및 녹지 등에 관한 법률'에 의거하여 도시지역에서 도시자연경관을 보호하고 시민의 건강·휴양 및 정서생활을 향상시키는 데에 이바지하기 위하여 설치 또는 지정된 공원을 말한다. 도시공원은 시민의 휴양활동 공간으로서의 기능 뿐 아니라, 열섬현상 완화, 대기오염(미세먼지) 저감, 동식물 서식처 제공 등 도심지 내에서 다양한 공익적 가치를 지닌다.

그러나 최근 국내의 많은 도시공원이 민간특례사업이라는 명목 하에 개발 및 훼손 위기에 처해있는데, 이는 도시공원 일몰제로부터 기인한다. 도시공원 일몰제는 1999년 헌법재판소 결정으로 도시계획상 공원으로 지정된 부지가 일정 기간 공원으로 개발되지 않을 경우 공원지정 효력을 자동 해제하는 제도이다. 일몰제의 도입은 장기미집행 도시계획시설 내 사유지에 대한 사유재산권을 보장하고 기부채납을 통한 도시공원을 확보하기 위함으로, 2020년 7월이 되면 부지의 용도변경이 불가피하게 된다. 이런 실정에서 중앙정부는 지자체에 책임을 전가하고 있으며, 지자체는 예산상의 이유를 들어 민간특례사업에 의존하는 경향을 보이고 있다.

민간 특례사업은 '도시공원 및 녹지 등에 관한 법률'에 의거하여 장기미집행 공원의 해소 및 사유재산권 보호를 위해 민간사업자가 공원의 70%를 지자체에 기부채납하고 나머지는 주거·상업지역으로 활용할 수 있는 방식이다. 정부와 많은 지자체에서는 공원지정 효력이 해제되어 용도변경으로 인한 녹지공간 소멸보다는 일부 개발을 통해서라도 70%의 물리적 공간을 유지하는 데에 뜻을 모으는 듯하다. 오히려 요즘에는 여러 매체에서 민간투자로 인해 공원조성에 활로를 찾을 수 있다는 긍정적인 관점이 지배적으로 보인다. 물론 일부 미조성공원에 대해서는 민간투자방식을 통한 해법이 현실적일 수 있다. 그러나 모든 공원에 적용되었을 경우 발생할 수 있는 보이지 않는 가치들의 소멸에 조바심이 느껴진다.

자연환경에 대해 개발의 첫 삽을 뜨는 것은 어려울 수 있으나 그 속도와 범위는 점점 걷잡을 수 없어지고, 이를 복원하는 데에는 더 많은 시간과 비용이 요구된다는 점을 우리는 과거 사례를 굳이 열거하지 않아도 알고 있다. 특히, 도심지에 분포하는 산림형 도시공원은 최근까지 생태적 가치에 대해 저평가되고 있는 것이 현실이며, 민간특례사업 계획에서도 휴양적 측면에 초점이 맞추어져 있어 산림이라는 기존의 토지이용 특성을 반드시 고려해야한다는 인식이 시급한 실정이다.

따라서, 중앙정부의 지원 하에 각 지자체에서는 해당 도시공원에 대한 가치평가 분석을 통해 공원별 특성에 따른 해결방안을 차별화하여 마련할 필요가 있다. 즉, 경관생태학적·공익적 가치를 파악하여 중요하다고 판단되는 도시공원, 또는 공원의 일부 중요지점에 대해서는 별도 계획을 마련해야 할 것이다. 이를 위해 지자체 예산이나 크라우드펀딩(자금을 필요로 하는 수요자가 온라인 플랫폼 등을 통해 불특정 다수 대중에게 자금을 모으는 방식) 등을 통한 도시자연공원 구역 및 보전녹지 지정·매입, 녹지활용계약을 통한 공원임차방식 등 공원으로의 활용을 위한 보다 다양한 방안 검토가 필요하겠다.

미세먼지로 인한 문제가 지속적으로 대두되고 있는 현 시점에서 미세먼지저감 등의 다양한 공익적 가치가 있는 도시공원이 오히려 정부와 지자체의 떠넘기기식 대처로 개발 및 훼손위기에 처해있다는 것은 매우 모순적으로 보인다. 일몰제 도입이 3년도 채 남지 않은 현 상황에서라도 민간특례사업에만 의존하지 말고, 도시공원이 지니고 있는 더 많은 무형의 가치를 충분히 반영한 현실적 해결방안 모색이 필요한 때이다.

미래 세대들에게 보다 좋은 마스크를 씌어 주는 것보다는 보다 안전하고 깨끗한 환경을 제공해 주는 것이 우리가 해야 할 우선적인 역할이 아닐까?